发力方向明确：地方化债进入“下半场”
作者：陈益刊
中国计划用五年时间(2024年至2028年)消化12.3万亿元地方政府隐性债务，如今时间快过半，国务院对化解隐性债务风险有了最新部署。
5月9日，国务院常务会议研究推进地方政府债务风险化解有关工作。会议指出，一揽子化债方案部署实施以来，债务风险化解工作取得明显成效。要继续聚焦重点领域和薄弱环节，压实地方主体责任，完善支持化债政策，增强地方自主偿债能力，确保如期完成化债任务。要建立健全长效机制，坚决防范新增隐性债务。
多位接受第一财经采访的地方债专家表示，自2024年一揽子化债方案快速落地以来，地方政府隐性债务规模快速压减，地方债务风险大幅缓释。而在化债“下半场”，国务院强调化债聚焦重点领域和薄弱环节，这意味着未来政策会进一步加力解决拖欠企业账款、化解融资平台经营性债务风险、推动融资平台实质性市场化转型等问题，在2028年如期完成化债任务。与此同时，通过建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制，避免“一边化债，一边新增”。
化债“上半场”成效明显
在地方政府法定债务之外，部分地方政府多通过地方政府融资平台公司等违规举债，形成庞大的隐性债务，利息负担较重。近些年受多重因素影响，地方财政收支矛盾加大，各地隐性债务化解的难度加大，甚至个别地方存在“爆雷”风险。
为了化解地方政府隐性债务风险，2024年中央出台一揽子化债方案。根据财政部此前公开信息，截至2023年末，全国隐性债务余额为14.3万亿元。为了支持地方化债，中央安排地方政府在2024年至2028年五年时间共发行10万亿元地方政府债券，置换10万亿元存量隐性债务。另外地方靠自身努力筹集财力在五年间化解2.3万亿元存量隐性债务。而剩余的2万亿元棚户区改造隐性债务，中央允许其在2029年及以后年度按原合同逐步偿还。
这意味着地方需要在2028年底之前完成12.3万亿元存量隐性债务化解任务。其中10万亿元靠“借新还旧”解决，地方真正依靠自身努力化解隐性债务只有2.3万亿元，化债压力大幅减轻。
2024年以来，地方加快落实中央一揽子化债方案，隐性债务规模快速压减。财政部披露数据显示，2024年末地方政府隐性债务余额降至10.5万亿元。粤开证券首席经济学家罗志恒根据公开发债数据推算，2025年末，这一余额降至7.4万亿元左右。而今年地方已经公开发行了约1.2万亿元地方政府再融资债券置换存量隐性债务，隐性债务余额将进一步压减。
罗志恒告诉第一财经，当前化债取得了积极的效果，化债工作已经从应急状态转向常态化监管。当前地方政府隐性债务规模大幅压降，多省份提前完成年度化债任务，部分地区实现“隐性债务清零”目标。
“目前地方债务结构不断得到优化，高息和非标债务占比下降。债务成本下降、周期拉长，拓展了地方财政空间及可用财力。另外，清理拖欠企业账款取得进展，50万元以下的欠款总体清理较好。化债加快的同时，地方政府融资平台公司‘退平台’也在加速，2025年末超82%的融资平台实现退出。”罗志恒说。
化债“下半场”重点明晰
五年化债时间已经快过半，此次国务院常务会议对化债“下半场”给出新的部署，化债将继续聚焦“重点领域和薄弱环节”，这指的是什么？
中央财经大学教授温来成告诉第一财经，当前地方政府隐性债务主体是地方政府融资平台公司，目前化债推进跟融资平台公司市场化转型直接相关，而不少市县融资平台优质资产少、经营能力低、盈利能力弱，要实现市场化转型走产业化发展道路比较难，这是当前隐性债务治理的一大难点。比如融资平台非标债务等经营性债务化解是一大薄弱环节。
事实上，近年来中央正加大力度化解地方政府融资平台公司经营性债务风险。不同于隐性债务，这一经营性债务属于平台公司市场化经营项目形成的企业债务，主要通过金融机构债务重组支持化解。官方数据显示，与2023年相关口径相比，2025年全国地方融资平台经营性金融债务规模累计下降超74%。
罗志恒表示，融资平台公司由于现金流和盈利能力相对不强，经营性债务在一定条件下可能需要政府潜在兜底，因此有必要进行前瞻化解，城投平台经营性债务的重点在短期债务和非标债务，要进一步采用金融手段拉长周期、优化结构。
今年的政府工作报告要求，加大金融、财政支持力度，优化债务重组和置换办法，多措并举化解地方政府融资平台经营性债务风险，分类有序推动改革转型。
“地方政府融资平台退出工作即将完成，但从形式退出到实质转型、从城投到产投的转型任重道远，要通过注入优质资产、优化整合当地资源、建立微观主体的激励机制，实现自负盈亏，增强经营能力。”罗志恒说。
同济大学经管学院教授钟宁桦认为，目前一些债务高风险、财力薄弱的地区是当前化债薄弱环节，可以通过提高转移支付、建立“三保”监测体系等措施，为高风险地区缓解资金压力，帮助其逐步恢复财政自我循环能力。
此次会议提出“增强地方自主偿债能力”，也备受关注。
上海对外经贸大学金融管理学院金融系讲师钱一蕾告诉第一财经，增强地方自主偿债能力，核心在于推动化债模式从“被动依赖中央支持”向“主动培育内生动力”转变，使地方财政实现自我循环、自我平衡的良性运转。
“比如地方政府可以加大力度盘活存量资产资源，通过整合闲置土地厂房、提升存量国有资产运营效率等方式，将沉淀资源转化为现实财力。更为关键的是加快经济发展方式转型，推动经济增长动力从债务和投资驱动向科技创新和消费升级驱动转变，加快新旧动能转换，着力涵养优质税源，从根本上拓展财政收入增长空间，打破‘借新还旧’的困局。”钱一蕾说。
除了在2028年底前完成前述消化12.3万亿元存量隐性债务，如何防范地方新增隐性债务，避免陷入“一边化债，一边新增”怪圈，显然离不开长效机制的构建。此前中央已提出，建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制。
罗志恒表示，长效机制是化解债务风险更为根本性的举措，需要从财政体制、税收制度、预算制度、经济发展模式等方面入手。
“比如改革财政体制，上移事权和支出责任，减少地方政府的支出责任。完善税收制度，积极探索人工智能时代以及新旧动能转换时期的税制改革，做大税基，承接土地财政，稳定宏观税负，清理税收优惠。另外建议探索建立债务预算和资本预算，与国家资产负债表相衔接。推动经济发展模式彻底从债务和投资驱动转向科技和消费驱动。”罗志恒说。
钟宁桦表示，化解存量隐性债务风险必须与严控增量风险同步推进。应加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制，硬化预算约束，严格政府投资项目审批，对违规举债保持“零容忍”高压态势，杜绝“边化边增”。同时注重化债与发展的动态平衡，以发展的增量稀释债务负担，实现财政可持续与经济高质量发展的统一。
